lunes, 25 de noviembre de 2013

Esta contribución de Pablo Beytía forma parte de la discusión en línea de Wikiprogress


Santiago de Chile, un paradigma de segregación urbana

Pablo Beytía[1]
Director Centro de Investigación Social de TECHO Chile[2]

Santiago de Chile es un caso paradigmático de segregación urbana. Esta afirmación no se justifica únicamente por sus altos niveles de segmentación social[3] —que quizás hayan sido más evidentes en la Italia del siglo XVI, o lo sean hoy en el gueto estadounidense y las favelas brasileras—, sino que por su calidad de experimento político. Efectivamente, lo que hace única la geografía santiaguina de la pobreza y la exclusión urbana, es que fue en gran parte favorecida por un proyecto político neoliberal promovido y cedimentado desde una dictadura. La fuerza de este proceso fue tal, que incluso hoy sigue mostrando efectos y arrastrando limitantes importantes para la integración socioeconómica de la ciudad, lo cual demuestra que una política basada en la violencia física puede plasmar un tipo de fuerza más estructural e impercepcible, una violencia espacial, que se esparce y retroalimenta de manera visible, aunque enigmática, a través de todo el territorio y que hoy es muy difícil de socavar.

El origen de esta violencia espacial —aquella fuerza segregadora y estructurante del espacio urbano de Santiago— no se puede fechar con exactitud y seguramente sostiene raíces incluso en el período colonial. No obstante, sí se puede afirmar con certeza que, desde mediados de la década de 1970, se desarrolló en Chile una transformación política que potenció el impacto de esta fuerza segmentadora. Se puede declarar esto, debido a los efectos que tuvo la incorporación política de dos importantes medidas habitacionales.

Primeramente, en 1975 se diseñó y aplicó un nuevo programa de vivienda social basado en otorgar subsidios habitacionales a familias de bajos ingresos, las cuáles devolverían al Estado, en el largo plazo, una parte del dinero por ellos invertido (Rivera, 2012). Con ésta política se favoreció la concepción de la vivienda como objeto de consumo (más que como derecho), limitando el actuar gubernamental al establecimiento de regulaciones o incentivos para la inversión privada. Posteriormente, en 1979, se promulgó una política Nacional de Desarrollo Urbano, la cual enfatizaba que el suelo no era un recurso escaso, permitiendo que las ciudades crecieran de forma espontánea según los vaivenes del mercado y minimizando la labor estatal de planificación urbana (MINVU, 2006).

Mientras la primera política tenía la intención de crear un mercado habitacional para la población más pobre del país —a partir de la gestación artificial de una demanda con recursos económicos—, la segunda eliminaba todas las trabas urbanas que pudiera tener este mercado. Con ambas medidas, el Estado se desligó en el mayor grado posible de su labor como orientador y garante de resultados políticos, limitándose a asegurar los medios para que exista un mercado autorregulado de la vivienda social.

Este modelo subsidiario y desregulado fue complementado con una decisión política que aceleró las dinámicas de segregación urbana. Dado el momento crítico que tuvo la economía chilena en 1982, el Gobierno optó por reducir la calidad máxima de las viviendas sociales, señalando que ellas no deberían superar los 45 metros cuadrados y no tendrían posibilidades de ampliación, diminuyendo también su equipamiento urbano (Rabi y Aguirre, 2001). Esta decisión terminó de sellar la soberanía de la racionalidad económica en las políticas de vivienda social: lo importante no fue el desarrollo humano, la calidad de vida, la integración social o la justicia, sino el logro de una relación costo/beneficio satisfactoria en el corto plazo. En otras palabras, el proyecto contemplaba la construcción de la mayor cantidad de viviendas sociales en el menor costo directo posible, sin considerar las enormes dificultades urbanas que estaba generando en el largo plazo, y por tanto, los costos indirectos que tendría la aplicación de esta política.

Efectos urbanos de una política subsidiaria y desregulada

Luego de que el Estado se transformó en “accionista”, más que en implementador activo de las políticas de vivienda social, principalmente han sido los mercados de suelo e inmobiliario los que han pautado la construcción masiva de condominios sociales en Santiago, que en la década de 1990 —ya en plena democracia— llegó a involucrar más de 130.000 departamentos. Tan fuerte ha sido el liderazgo de los criterios económicos en la implementación de políticas habitacionales, que actualmente el precio de suelo es un indicador muy preciso de la cantidad de proyectos de vivienda social que se han construído en las comunas de Santiago: mientras más barato es el terreno, más condominios sociales hay (TECHO Chile, 2013).

Esta relación insinúa algo positivo: las políticas de vivienda social fueron muy eficientes, dado que tendieron a construirse considerando el menor costo de suelo posible. El problema oculto, sin embargo, es que producto de la falta de planificación estatal se aglomeró a la población más vulnerable de la ciudad en sectores periféricos que, si bien casi por definición tienden a carecer de bienes, servicios y oportunidades urbanas, hoy —en parte también por esta misma aglomeración— manifiestan un sinfín de deficiencias en los indicadores de bienestar social. En efecto, aquellos lugares en donde se ubica la población más vulnerable de Santiago, hoy tienden a tener un mayor déficit en la calidad de las viviendas, menor cobertura de alcantarillado, electricidad y agua potable, altas distancias hacia servicios públicos indispensables, mayor analfabetismo, institutos educativos con menores puntajes en los exámenes nacionales, población con menos años de estudio y mayores tasas de desempleo (TECHO Chile, 2013).

Esta suma de factores —o dimensiones en que se desarrolla y potencia la segregación residencial— evidencian que el modelo de políticas habitacionales, fundamentado en subsidios y desregulación de mercado, tuvo muy deficientes resultados en cuanto al logro de integración social y económica en la población. En los hechos, este modelo tendió hacia la segregación urbana en las múltiples dimensiones señaladas.

¿Pero cómo sucede esto? En un primer momento, el mercado espontáneamente redistribuye a la población vulnerable hacia aquellos terrenos con menor precio de suelo, los cuales, hoy sabemos, tienden en Chile a concentrar problemas habitacionales, falta de equipamientos públicos, escasas oportunidades educativas y posibilidades de trabajo. En una segunda instancia, se potencian las diferencias de oportunidades entre los territorios con mayor y menor precio de suelo, debido al efecto que tiene la aglomeración de población con bajo capital económico, social y educativo. El resultado, es que la distinción espacial de Santiago —que antigüamente se asoció a la distribución de ríos, cerros y valles—, hoy se remarca muy claramente por distinciones materiales y de oportunidades urbanas; la población se separa fuertemente, además, por criterios socioeconómicos.

Añadido a este efecto segregador, la política habitacional subsidiaria y desregulada ha manifestado otras limitaciones importantes. Una de las más importantes, es que depende de la oferta inmobiliaria, que ha demostrado ser muy favorable a la construcción social en épocas de crisis económicas (por ejemplo, las crisis chilenas de 1972 y 1982), pero no tanto en períodos de abundancia monetaria. Ello ha hecho que en Chile actualmente se construyan menos viviendas sociales que las que el Estado está dispuesto a subsidiar, produciendo una crisis de oferta habitacional.

Hoy existe una alta demanda habitacional en el país (según la encuesta CASEN, el déficit cuantitativo de vivienda ha aumentado entre 2006 y 2011). Ello se corresponde con las decenas de miles de subsidios entregados anualmente por el Gobierno, pero no con el hecho de que la cantidad de construcción social viene disminuyendo en los últimos años. Este descenso se debe, en parte, a que desde 2006 la política de vivienda social se ha ido orientando crecientemente hacia a la calidad de la construcción y del entorno urbano —lo cual exige nuevos recursos y mayores períodos de trabajo—, aunque también al progresivo aumento del precio de suelo urbano, ya que éste povoca que el rubro inmobiliario tenga una baja disposición a construir proyectos sociales según el monto actual de los subsidios habitacionales.

Claves para reeorientar la política habitacional

La problemática presentada en este documento es bastante compleja y sería demasiado ambicioso tratar de proponer aquí las políticas necesarias para superar esta violencia espacial, que efectivamente se disemina y reproduce cotidianamente en Santiago.[4] Quisiera, sin embargo, resaltar dos ideas que creo muy relevantes para la discusión, dado que apuntan al fondo de la problemática.

En primer lugar, quiero referirme a los barrios ya segregados, que representan aproximadamente un 12,8% de la población del Gran Santiago (Atisba, 2010). En los próximos años debería aplicarse en Chile un plan importante de mejoramiento de estos territorios, pero abordando la problemática desde una lógica multidimensional, que no limite la aplicación política a una única perspectiva o ministerio público. Se necesitan soluciones múltiples, que consideren la estructura de la vivienda, pero también el espacio público, el transporte, los servicios urbanos y la seguridad ciudadana (Poduje, 2012). La regeneración de barrios debe darse, entonces, de una manera holística, que imagine la problemática a una escala de ciudad.[5]

Por otra parte, quisiera sugerir que es necesario un viraje de la política habitacional hacia un modelo que priorice la integración por sobre la eficiencia, lo cual implica una mayor regulación y planificación urbana (a pesar de las mejorías que se vienen efectuando desde 2006 en los decretos del Ministerio de Vivienda). Como orientación de este proceso, quisiera promover tres de los principios propuestos por TECHO Chile (2013): a) cada vivienda social debe situarse en barrios heterogéneos economica, étnica y socialmente, b) todos los condominios sociales deben estar cercanos a servicios básicos de calidad, centros de trabajo con suficiente empleabilidad y redes eficientes de transporte público y c) la génesis de cada condominio debe incentivar, en la población de origen, la mantención de vínculos cercanos y organizaciones vecinales.

Referencias bibliográficas
Aravena, A., J. De Gregorio e I. Poduje (2013). Vía rápida para reducir la desigualdad. Propuestas para revertir la segregación urbana en nuestras ciudades. Informe de políticas públicas, Nº 2.
Atisba (2010). Estudio Guetos en Chile. Atisba Estudios y proyectos urbanos. Santiago, Chile.
Beytía e Ibañez (publicación próxima). Barrios de vivienda social. Tres focos para revertir su deterioro urbano. Claves de Políticas Públicas.
Del Campo, C. y A. Tokman. 2013. Vivienda social integrada a la ciudad. Grupo Res Pública Chile (2013). 95 propuestas para un Chile mejor. Santiago de Chile: Grupo Res Pública Chile
MINVU (2006). Historia del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Obtenido en: http://www.minvu.cl/opensite_20061113164636.aspx
OECD (2013). OECD Urban Policy Reviews, Chile 2013. OECD Publishing.
Poduje, I. (2012). Blocks. La pesadilla de la casa propia II. Revista CIS, Nº 16.
Rabi, S. y B. Aguirre (2001). Trayectoria institucional de la CORVI. En A. Raposo Moyano. Espacio urbano e ideología. El paradigma de la Corporación de la Vivienda en la arquitectura habitacional chilena 1953-1976. Santiago: Ediciones Universidad Central.
Rivera, A. (2012). Historia de la política habitacional en el área metropolitana de Santiago. Revista CIS, Nº 16.
TECHO Chile (2013). Hacia un país con ciudades integradas. Diagnósticos y propuestas para las políticas de vivienda social. Santiago de Chile: TECHO.




[1] Director del Centro de Investigación Social de TECHO Chile. Profesor del curso “Segregación Urbana” en la Universidad Alberto Hurtado. Sociólogo y Magíster en Sociología, P. Universidad Católica de Chile.
[2] Las opiniones propias de este artículo son responsabilidad del autor y no corresponden necesariamente a las de las de TECHO Chile.
[3] Santiago fue identificada por la OCDE, en 2013, como la ciudad con mayor segregación entre los países que miembros de la organización (OCDE, 2013).
[4] Para conocer una amplia gama de propuestas, ver TECHO Chile (2013), Del Campo y Tokman (2013) y Aravena, De Gregorio y Poduje (2013).
[5] Una propuesta política orientada al transporte, espacio público y seguridad, puede verse en Beytía e Ibañez (publicación próxima).

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